RETOS POST COVID - 19 PARA BOLIVIA - Informe BID
LILIANA CASTILLEJA - VARGAS 15 - Banco Interamericano de Desarrollo.
El COVID - 19 llegó a la región andina (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela) en Marzo. Sin embargo, su evolución ha sido diferente en cada pais.
En Bolivia el primer caso se registró el 11 de marzo y al 20 de mayo 2020 el país acumula 4,919 casos, con 4,167 casos activos, 199 fallecidos. y 553 pacientes recuperados . Los departamentos con los números más altos de contagios son Santa Cruz, Beni y La Paz, en ese orden. Según estándares de la OMS, Bolivia tiene déficit de camas en hospitales, médicos y especialistas . A la fecha, los hospitales del país no cuentan con suficientes respiradores, equipos de bioseguridad para personal médico, ni camas de terapia intensiva, ni tampoco pruebas de laboratorio . Según el índice de vulnerabilidad económica y social al covid - 19 de Oxford Economics/Haver Analytics, Bolivia es el país más vulnerable entre una lista de 31 países emergentes debido a la limitada capacidad del sistema de salud, una situación fiscal debilitada, y una alta dependencia al ciclo económico de las materias primas.
En 2018, Bolivia creció 4.2%, una de las tasas más altas entre los países de la región, pero en 2019 la economía se desaceleró al crecer solo 2.2%. Ante el choque de la pandemia del COVID - 19 y la caída del precio del petróleo, las proyecciones de crecimiento para Bolivia 2020 - 2021 apuntan a una contracción económica seguida de una recuperación de tipo “V”. En el caso del Banco Mundial, se proyecta una caída de la actividad económica este año del - 3.4%, seguida de una recuperación del 3.7% en 2021 21 . Por su parte, el FMI estima una caída del - 2.9% con un repunte en la actividad económica del 2.8%, respectivamente. A la fecha no hay aún nuevas proyecciones oficiales que incorporen el choque COVID - 1 9 .
Antes de la pandemia, los riesgos macro y políticos habían ya comenzado a pesar sobre la calificación de la deuda pública. Los ratings de las tres principales calificaciones de riesgo comenzaron a ajustar a la baja las calificaciones de la deuda soberana. El 21 de noviembre, Fitch bajó la califica ción crediticia de la deuda de largo plazo de Bolivia denominada en moneda extranjera desde BB - a B+ manteniendo la perspectiva negativa. El 10 de marzo, Moody’s rebajó la calificación de la deuda soberana de B1 a Ba3 24 . Por su parte, el 17 de abril S&P ajusto la calificación crediticia del país de BB - con perspectiva negativa a B+ con perspectiva estable.
Ante el riesgo inminente de la pandemia, las autoridades han tenido una respuesta anticipada y rápida adoptando una serie de medidas para contener el contagio del virus, para aminorar el impacto económico de la crisis sanitaria y la contención generalizada en los agentes económicos, y para mantener la estabilidad macroeconómica del país.
En cuanto a las políticas a doptadas para la contención de la crisis sanitaria propiamente , estas comenzaron de forma gradual y progresiva a partir del 12 de marzo, cuando se declaró la suspensión de las labores educativas en todos los niveles. Eventualmente el 17 de marzo se declaró estado de emergencia sanitaria, cuarentena parcial y cierre total de fronteras. El 21 de marzo se declaró cuarentena total hasta el 4 de abril de 2020, para ampliarla posteriormente hasta el 15 de abril. A partir del 1ro de mayo hasta el 31 de mayo se adopta un esquema de cuarentena condicionada y dinámica en base a un informe de las condiciones de riesgo con base en tres categorías, alto, medio o moderado, que presente cada municipio tras una evaluación semanal a cargo del Ministerio de Salud. Por otra parte, se mantiene el cierre de fronteras aéreas, terrestres y fluviales, el cese de vuelos nacionales e internacionales, la suspensión temporal de clases, y eventos públicos como deportivos, incluyendo gimnasios, religiosos o culturales que generen aglomeración de personas.
El gobierno también ha adoptado medidas fiscales extraordinarias para mitigar el impacto de la crisis sanitaria y la contención generalizada. Los recursos canalizados ascienden a casi US$700 millones. Las me didas incluyen desde mayores gastos en salud, paquetes de asistencia a las familias para proveerlas de liquidez en el corto plazo mediante bonos sociales y otras transferencias monetarias, descuentos y condonaciones en el pago de servicios básicos, moratorias en obligaciones bancarias, y créditos para que las empresas sigan funcionando y pagando salarios, entre otras más. Además de ganar tiempo para aumentar la capacidad del sistema de salud, las medidas buscan mantener la actividad económica, prevenir potenciales problemas de solvencia de los agentes económicos, y mantener la estabilidad macroeconómica del país.
Asimismo, se han adoptado medidas de política monetaria destacando la inyección de liquidez por parte del Banco Central de Bolivia (BCB) al Sistema financiero por Bs. 3.476 Mill. (US$500Mill.) para garantizar su estabilidad ante el contexto de la pandemia. El BCB compró bonos de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), para que coloquen estos recursos en las distintas entidades financieras, a través de créditos para las empresas, en especial a los pequeños, medianos y micro productores para que la economía siga en movimiento pese a las cuarentena s . Asi mismo, se han adoptado medidas de apoyo a las empresas para que sigan funcionando y generando trabajo, y para que puedan seguir pagando salarios. Las medidas monetarias y financieras de apoyo ante la pandemia ascienden a casi US$1,500 millones.
REABERTURA PARCIAL
La cuarentena condicionada y dinámica a nivel nacion al entre el 1 y el 10 de mayo se mantuvo bajo la condición de riesgo alto hasta la emisión del primer informe sobre las condiciones de riesgo de cada municipio y/o departamento. En el primer reporte de riesgo de contagio se estableció que, a partir del 11 de mayo, el 20% del total de municipios mantendrían la cuarentena rígida, mientras que el restante 80% adoptaría un esquema de flexibilización. Según el segundo reporte, desde el 18 de mayo, el 18% del total de municipios mantendrán la cuarentena rígida, mientras que el restante 82% adoptara un esquema de flexibilización, en base a su nivel de riesgo de contagio. El tercer reporte aún no se publicaba al momento de elaboración de esta nota.
Desde el 1 de mayo, los sectores de minería, comercio y prestación de servicios no profesionales retoman sus actividades y se suman a los 4 rubros que venían desarrollando sus actividades durante la cuarentena estricta: industria, manufacturera, agropecuario y servicio de entrega de comida a domicilio. En todos esos casos se reinicia actividades económicas bajo sus propios horarios, cumpliendo las medidas de bioseguridad exigidas. Por su parte, el sector construcción reinicio actividades desde el 10 de mayo. El servicio de transporte movilizará al personal de estos sectores, además de la policía, fuerzas armadas y salud, mientras que los servicios de abastecimiento de carburantes, prestaran su servicio ininterrumpidamente. Por su parte, la administración pública amplía su horario de 07h00 a 15h00 desde el 4 de mayo.
S e decreta la conformación del Consejo Nacional de Reactivación, cuya labor principal es ejecutar el Plan Nacional de Reactivación del Empleo, que promete la generación de 600 mil empleos en el contexto actual de reducción de las actividades productivas. A simismo se aprobo la regulacion para el Teletrabajo como una modalidad especial de prestación de servicios, tanto en la administración pública como la privada, sin afección a los salarios de los trabajadores, caracterizada por la utilización de Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC) en los sectores público y privado; aplicable a las relaciones laborales o de prestación de servicios que se desarrollen en los sectores público y privado.
RETOS MACROECONOMICOS
A partir de 2014, con el fin del periodo de auge, el gobierno adoptó una estrategia contracíclica basada en la mayor inversión pública. Desde ese año, la política fiscal ha mantenido un sesgo expansivo. La mayor inversión pública estuvo asociada al aumento en las importaciones de capital, de manera que a partir de 2015 se observan déficits gemelos, mismos que se han ido ampliando hasta alcanzar en 2018 picos, en el déficit fiscal de 8.1% del PIB, y en la cuenta corriente de 4.7% del PIB.
En 2019, por sexto año consecutivo se incurrió en déficit fiscal pero las autoridades lograron a 7.2% del PIB di sminuyendo el gasto corriente superfluo y no productivo en los últimos meses de ese año. A su vez, previo a la pandemia, el Plan Financiero 2020 establecía un menor déficit con una meta del 6.6% del PIB, con una reducción progresiva hacia el rango de 5.0% - 5.8% en 2021 y entre 4.0% - 4.8% en 2022 49 . No obstante, ante la actual crisis sanitaria del covid - 19, la prioridad del gobierno de corto plazo ha sido la salud pública, postergando la reducción del déficit anunciada en el Plan Fiscal para una vez superada la crisis sanitaria, pero bajo el compromiso de mantener el déficit fiscal sostenible en el mediano plazo, sin que ello implique mermar su apoyo al gasto social. Por su parte, el FMI (WEO, abril 2020) proyecta una caída gradual del déficit cerrando en 7.3 % del PIB en 2020, para converger hasta el 3.9% del PIB en 2025. Lo anterior en base a una moderación en los niveles de inversión pública asociada a las empresas públicas y la reducción del gasto no prioritario.
En cuanto a la deuda pública, su nivel ha pasado del 33.6% del PIB en 2013 al 56.1% en 2019. A esa fecha, el 27,4% del PIB es deuda externa, 15,7% deuda interna, y 13,1% representa los créditos que el BCB concede a las empresas públicas. El principal acreedor multilateral del país es el BID con e l 29.7% del total de la deuda externa, mientras que China es el principal financiador bilateral con 9.3%.
Cabe destacar que la deuda pública hasta ahora se encuentra diversificada, los plazos de deuda son amplios y las tasas moderadas. Las necesidades de financiamiento estimadas para 2020 sin covid - 19 eran del orden del 9.5% del PIB. Es de esperarse que la adopción de medidas extraordinarias para atender la crisis sanitaria y económica incrementaran las necesidades de financiamiento. Al respecto, Andrian , Let al (2020), análizan el posible impacto del choque covid - 19 sobre la deuda y las necesidades de financiamiento de Bolivia (amortizaciones más balance global) considerando distintos escenarios de crecimiento y déficit, así como también escenarios con parada súbita de capitales. Sus resultados muestran que el impacto sobre las finanzas públicas sería considerable con necesidades brutas de financiamiento, que para el caso de Bolivia, bajo un escenario benévolo (crecimiento de 0,9% y déficit de 5,5% del PIB) las necesidades brutas de financiamiento estarían en el orden del 8% del PIB, y llegar ían hasta 12,5% en el escenario más adverso. Por su parte, la deuda podría aumentar entre 4,2% y 15,4% del PIB respecto al nivel de 2019. A su vez, en el caso de un evento de parada súbita las necesidades de financiamiento bruto podrían en el peor escenari o a 16 puntos porcentuales del PIB. Lo anterior debido al efecto de hoja de balance que tiene la depreciación real de la moneda doméstica sobre la deuda, la mayor carga de intereses y las amortizaciones en moneda extranjera. (Nota: Ver detalles en Andrian, L. et al (2020), Las Finanzas Públicas y la crisis del COVID - 19 en los países andinos, CAN, IDB Discussion Paper Series, por publicar).
A la fecha, las condiciones fiscales con las que contaban cada país antes de la pandemia han condicionado la magnitud de la respuesta ante este choque. En el caso de Bolivia, entro a la pandemia con un limitado espacio fiscal. Los recursos públicos anunciados hasta el 15 de abril pa ra mitigar este choque a la fecha alcanzaban aprox. 3% del PIB. Dada la magnitud de la crisis, será necesario contar con mayor espacio fiscal, el cual podría venir de un mayor endeudamiento y también vía la reasignación de gasto. Al respecto, el FMI (WEO, abril, 2020) proyecta un aumento de la deuda en 2020 a un nivel del 64.9% del PIB, que se reduciría paulatinamente hasta el 65.2% del PIB en 2025. Por otro lado, si fuese posible usar las fuentes disponibles se podría crear espacio fiscal, para atender las necesidades de financiamiento extraordinarias derivadas de la crisis sanitaria, hasta por 35% del PIB.
Los bajos niveles de inflación y la desdolarización de la economía han permitido mantener una política monetaria expansiva a través de la inyección de liquidez y tasas de interés bajas para apuntalar el crédito y la actividad económica. La inflación se mantiene acotada y en niveles por debajo de la meta establecida por el Banco Central de Bolivia (BCB) del 3.5%, cerrando 2019 en 1.5%. Los niveles bajos de inflación se deben en parte a la ausencia de choques de oferta (ej. sequias) pero también a que la política de tipo de cambio fijo que se adoptó desde noviembre de 2011 ha contenido el efecto de la inflación importada, aunque a costa de una apreciación real de la moneda local. El Plan Financiero 2020 establecía una meta de inflación del 3.4%.
Ante la crisis sanitaria del COVID - 19 el BCB ha tomado medidas extraordinarias para inyectar liquidez en un 50% con recursos por US$500 Mill., y otorgo un préstamo de emergencia al ejecutivo por US$,1000 Mill. para enfrentar esa crisis.
Con relación a una agenda macro fiscal de mediano plazo, una vez controlado el choque inicial generado por la pandemia del COVID - 19, Bolivia podría empezar un plan de con solidación fiscal que tome en cuenta las condiciones fiscales actuales y les permita afrontar adecuadamente el proceso de recuperación económico , creando cierto espacio de maniobra pasada la emergencia sanitaria. Para lograrlo se pueden incluir algunas medidas de aumento de ingresos y de racionalización de gastos no prioritarios. En particular, hay un amplio espacio para mejorar la eficiencia del gasto público por ejemplo reduciendo gradualmente los gastos corrientes no prioritarios, así como mejorando su asignación sin mermar el gasto en capital productivo. Por otra parte, hay oportunidades de mejoras importantes al reducir las ineficiencias técnicas en el gasto público, como en el caso de aquellas derivadas de filtraciones en el gasto social, o bien por los salarios más altos del sector público vs sector privado, e ineficiencias en las compras públicas. A su vez, el fortalecimiento de las instituciones fiscales a nivel macro (ej. administraciones tributarias) y micro (ej. mecanismos de gestión del gasto público) son cruciales para garantizar que el patrón de consolidación fiscal sea creíble y sostenible .
SECTOR PRODUCTIVO
Bolivia es una economía pequeña y abierta, cuyo ciclo económico exhibe una alta correlación con el precio del petróleo debido a su limitada diversificación exportadora, al estar concentrada en materias primas (hidrocarburos y minerales) y débilmente integrada en los eslabones intermedios de las cadenas globales de valor. Dado lo anterior, Bolivia se encuentra muy expuestas al efecto que pudiera tener el choque COVID - 19 sobre el comercio internacional. Los principales canales de transmisión son el comercio internacional de materias primas, y la caída abrupta en precios y volúmenes de los productos primarios en los que se concentra la canasta exportadora. A su vez, este choque externo podría derivar en dificultades para cubrir los requerimientos de financiamiento del país. La calificación crediticia de la deuda soberana de Bolivia, la cual refleja su capacidad de acceder a los mercados , ya se encontraba en grado especulativo por parte de las tres principales calificadoras de riesgo cuando estalló la pandemia. Asi mismo, el diferencial soberano medido por el EMBI de Bolivia ha aumentado gradualmente desde entonces.
Según muestran Diaz - Ca ssou, J. et al. (2020), la capacidad de absorción de estos choques externos depende de los marcos de políticas macroeconómicos y la magnitud de los colchones de liquidez externa. En el caso de Bolivia, dado que mantiene un régimen de tipo de cambio fijo lo que impide que se utilice al tipo de cambio como mecanismo de absorción de fluctuaciones externas, el BCB apenas dispone de espacio para adoptar una posición acomodaticia. No es de sorprender que la actividad tienda a verse más afectada por cambios en las condiciones globales. Se suma el limitado espacio fiscal con el que cuentan las autoridades para financiar la respuesta a esta emergencia y estimular la demanda agregada. Por lo que respecta a los buffers de liquidez externa, Bolivia ha ido reduciendo su stock de reservas internacionales desde un pico de aproximadamente 50% del PIB hasta el 15% del PIB actualmente.
Bolivia viene arrastrando el desafío de aumentar la contribución de la productividad al crecimiento. El crecimiento tendencial de Bolivia se estima entre 3.7% y 4% actualmente 64 , por debajo del alcanzado en el periodo de auge de materias primas con un pico en 5%. Históricamente, la contribución de la productividad total de los factores (PTF), es decir, la eficiencia con la que se utilizan los factores de producción (capital y trabajo) ha tenido una contribución negativa. Por ejemplo, en el periodo 1990 - 2018, la tasa de crecimiento promedió 4.1%, y la PTF aportó negativamente a este crecimiento con hasta 2.4 puntos porcentuales. En un periodo más reciente, 2000 - 2018, la PTF continúa ten i endo una contribución negativa.
En base al conteo más reciente, en Bolivia existen más de 890 mil microempresas, y 72 mil Pequeñas y Medianas Empresas (PyME), que en conjunto conforman el 99,5% de la demográfica empresarial del país 65 . Las empresas micro y pequeñas emplean a la gran mayoría con más del 70% d e los trabajadores 66 . A pesar de su importancia económica y social, estas firmas se enfrentan a una serie de desafíos que van desde acceso al crédito, baja productividad, hasta aspectos como la falta de acceso a internet y que no forma n parte de una cadena de valor.
De acuerdo a Beverenotti, J. et al. (2020), una agenda de mediano plazo post covid - 19, deberá tomar en cuenta la reconfiguración de las cadenas de valor a nivel mundial. En la nueva normalidad post covid - 19 es muy posible que las empresas terminen diversificando su gama de proveedores entre domésticos y externos para mitigar riesgos. Bajo este nuevo escenario, la política pública debe procurar que las empresas de menor tamaño sean integradas en las cadenas de valor de empresas de mayor tamaño, cuya capacidad de resistencia ante choques adversos es relativamente mayor. Esto se puede lograr principalmente a través de la formalización empresarial y la mejora de los estándares de producción y organización en las empresas pequeñas para que consigan posesionarse como proveedores confiables de las empresas grandes. Asi mismo, se debe poner énfasis en facilitar para todas las empresas, independientemente de su tamaño, aspectos cruciales para adoptarse a los nuevos modelos de negocio basados en la innovación , la adopción de la tecnológica y el uso intensivo de TICs, acceso masivo a la conectividad de internet de alta rapidez.
SECTOR SOCIAL
Según Castilleja - Vargas (2020) documenta que entre los años 2000 y 2018, el porcentaje de la población pobre en Bolivia (con ingresos per cápita inferiores a US$ 5 diarios en PPA de 2011) cayó del 59.1% al 25.8%, y la clase media aumento del 39.8% al 73.6% 69 . Cabe destacar que el 41% de la población es clase media vulnerable, en el sentido de que se encuentra relativamente más expuesta a caer en situación de pobreza. Este fenómeno da cuenta de una transformación socioeconómica sin precedentes, dado que actualmente el segmento pobre dejó de ser el de mayor peso relativo, dando lugar a la predominancia de la clase media vulnerable. Todo esto a su vez ha implicado ganancias significativas en el acceso a servicios básicos, mejoras en la calidad de vida, y la acumulación de capital humano.
La distribución del ingreso, medida por el coeficiente de Gini, también ha mejorado en los últimos años. Este indicador paso del 61.6% en 2000 al 42.2 en 2018 70 . Esto representa una reducción de más de 19 puntos porcentuales (pp). Esta mejora en la distribución de los ingresos de la población boliviana está asociada a un mayor aumento proporcional en los ingresos derivados del trabajo de los no calificados que coincide también con los deciles bajos de la distribución. A su vez, los retornos de la educación superior cayeron en todos los estratos sociales, especialmente en los pobres y la clase media vulnerable, contribuyendo a reducir la desigualdad entre estratos socioeconómicos. Por otro lado, la desigualdad en Bolivia se mantiene más alta en el área rural y en ciertos departamentos, especialmente aquellos que también presentan las mayores tasas de pobreza moderada y extrema.
De acuerdo con el análisis de Castilleja - Vargas (2020), a pesar de estos logros sociales, la situación previa a la pandemia del covid - 19 da cuenta de una alta vulnerabilidad en el empleo sobre todo en el segmento socioeconómico pobre y de la clase media vulnerable. La frágil situación en las condiciones de empleo, con altos niveles de informalidad (entendida como la carencia de protección social) e inestabilidad laboral ante los acontecimientos actuales se convierten en un potencial riesgo para sostener los logros sociales. Durante el periodo de contención generalizada ante la pandemia, además de los pobres y vulnerables, los hogares de clase media también se encuentran entre los más afectados ante la interrupción abrupta e inesperada en sus ingresos mensuales laborales regulares, y cuyo impacto negativo puede hacerlos caer en situación de pobreza.
En efecto, Bolivia presenta una de las tasas de informalidad más altas de la región. Se estima que 8 de cada 10 trabajadores son informales y 2 de cada 10 trabajan sin recibir remuneración. A su vez, los sectores económicos que presentan más informalidad son agricultura, comercio, transporte, manufactura y construcción. Dichos sectores se caracterizan también por emplear a una gran cantidad de la fuerza laboral y ser los que menores salarios pagan. Al respecto, existe consenso sobre el carácter proteccionista de la normativa laboral boliviana, que alimentaría los altos niveles de informalidad debido a que establece altos costos laborales haciendo de Bolivia uno de los países más costosos de la región en términos de contribuciones del empleador, aguinaldo y vacaciones y costo de despido. Además de estos altos costos laborales para el nivel de productividad del país, la elevada informalidad está asociada con rigideces en el mercado laboral, y una inadecuada formación para el trabajo.
El sistema de seguridad social en Bolivia está ligado al mercado laboral formal, el cual debido a los altos niveles de informalidad termina adoleciendo de una baja cobertura y por consecuencia ofrece una protección limitada a la población trabajadora. Si bien, Bolivia cuenta con políticas para combatir la pobreza cuyo enfoque es elevar el nivel de ingresos de la población para superar los umbrales mínimos de subsistencia, el país no cuenta con políticas para mitigar riesgos ante choques transitorios, como es el caso del choque covid - 19 actualmente, y que protejan a los hogares que no son pobres y que por lo tanto no suelen ser beneficiarios de los programas tradicionales contra la pobreza, pero que ante un choque negativo temporal a sus ingresos están en riesgo de caer en situación de pobreza.
La agenda de media plazo deberá considerar políticas efectivas para reducir la informalidad y el grado de precariedad de los empleos. Lo anterior demanda intervenciones en varios aspectos, que van desde una flexibilización de las políticas laborales, desarrollar sistemas de intermediación laboral eficientes que permitan el acceso a empleos de mejor calidad, un sistema de formación en el trabajo, hasta aspectos como la revisión de los costos laborales ajustados por productividad para evitar que esto siga siendo un obstáculo a la formalización. De hecho, hay propuestas innovadoras para trasladar algunos de los costos de la seguridad social a impuestos generales o impuestos indirectos, al mismo tiempo que se simplifican regulaciones burocráticas. Por último, la pandemia del covid - 19 ha puesto también de manifiesto la necesidad de reestructurar la seguridad social ante la falta de acceso universal a servicios de salud de calidad independientemente de la condición laboral. La agenda para el periodo de transición y recuperación económica postcovid - 19 deberá priorizar la adopción de un esquema de protección social efectivo y adecuado a la realidad de Bolivia, incluyendo instrumentos de aseguramiento ante choques transitorios para la población vulnerable.